Apátridas: los grandes olvidados

by María López Benito

Una niña gitana en Croacia conoce las dificultades de ser apátrida. Vive con su familia en una habitación improvisada sin agua corriente, electricidad o saneamiento. Sobreviven recogiendo chatarra. Foto: ACNUR

Se estima que en la actualidad hay alrededor de 680.000 personas sin ninguna nacionalidad en Europa. La crisis de refugiados ha puesto el foco sobre este colectivo, que añade a sus dificultades la de carecer de un pasaporte.

Los dos textos internacionales en los que se legisla la apatridia son la Convención para la reducción de los casos de Apatridia de 1961 y la Convención sobre el Estatuto de los Apátridas de 1954 que define como apátrida en su artículo 1 a “toda persona que no sea considerada como nacional suyo por ningún Estado, conforme a su legislación”. En la actualidad, esta situación afecta a un promedio de 10 millones de personas en todo el mundo.

La crisis de refugiados en Europa está creando una generación de apátridas que deja a miles de niños en un limbo legal en el que ningún Estado se hace cargo de ellos, de modo que carecen de derechos y obligaciones según la legislación europea y, consecuentemente, no tienen acceso a la protección internacional con las mismas garantías que otro nacional de un tercer Estado.

La apatridia ha sido un problema constante en las migraciones, pero actualmente en Europa, el drama se está tornando aún más cruel, como muestra el siguiente gráfico:

Solicitudes de asilo de personas apátridas entre 2012 y 2016. Fuente: ACNUR

Muchos niños nacidos en Siria están en alto riesgo de convertirse en apátridas. Según la legislación siria, sólo los hombres pueden traspasar la ciudadanía a sus hijos, al igual que en Líbano o Jordania, de modo que si los padres de estos niños han muerto o desaparecido, no se les otorga el pasaporte sirio. Naciones Unidas estimó en un informe de 2015, que el 25% de los refugiados sirios no tienen padres.

ACNUR informa de que en la actualidad hay al menos 680.000 personas en Europa sin ciudadanía, aunque pueden ser muchos más, dado lo difícil que resulta calcular un número real.

Muchos estados de la Unión Europea no garantizan la ciudadanía solo por el hecho de haber nacido en su territorio (Alemania, España…), se hereda de padres a hijos. Según la Convención de Naciones Unidas sobre los Derechos del Niño, los gobiernos están obligados a garantizar la nacionalidad a los niños nacidos en su territorio, siempre que en caso contrario se conviertan en apátridas. Pero solo algunos estados de la UE han adoptado este principio dentro de sus ordenamientos, lo que hace muy difícil su implementación a nivel integrado.

La apatridia está regulada a través de las leyes de nacionalidad de cada Estado miembro pero a nivel europeo ha sido evaluada en varias ocasiones en el marco de la gestión migratoria, por ejemplo, con la Directiva 2011/95/UE por la que se establecen normas relativas a los requisitos para el reconocimiento de nacionales de terceros países o apátridas como beneficiarios de protección internacional, sin embargo, esta directiva entra en conflicto con los requisitos que puede aportar un apátrida como solicitante de asilo; esto es, un apátrida no puede demostrar si sufre o no persecución en su país de origen porque no puede demostrar cuál es su país de origen. Estas lagunas en la legislación europea, que es la encargada de la gestión en la crisis de los refugiados a través de los mecanismos de identificación y estudio de las solicitudes de asilo dejan – en la práctica – a la discrecionalidad de cada estado, la concesión o no del estatus de refugiado.

En cualquier caso, y pese a que la apatridia es un problema extremadamente extendido en el mundo, además de estar muy de actualidad en el contexto migratorio actual – y tristemente, en aumento – no se han dado pasos de relevancia legislativa en la resolución del estatus de los apátridas. No es una inconsistencia meramente nacional, se trata de una falta de voluntad arrastrada por la UE en su incapacidad para armonizar las diferentes sensibilidades de sus Estados miembros. Un ejemplo de esta falta de convergencia es la ratificación de la Convención de 1954, que todavía no ha sido suscrita por Malta, Polonia, Chipre y Estonia.

La cuestión migratoria ha puesto a la gran desconocida sobre la mesa y una mayoría de los Estados miembros han manifestado -sin éxito normativo- su intención de debatir el desarrollo de un futurible sistema de protección para los apátridas. Hasta ahora, la Convención de 1954 – muy similar en sus garantías de protección a la Convención de 1951 sobre los refugiados – observa el acceso a un paquete amplio de derechos; sin embargo, y debido a que su obligatoriedad no ha sido codificada por el Derecho de la Unión Europea – como sí lo ha sido la Convención de 1951 a través de la Carta de Derechos Fundamentales (art. 18) [1], su cumplimiento queda supeditado al nivel del compromiso que cada estado, individualmente, quiera adquirir.

Pese a no existir un procedimiento imperativo y homogéneo para la determinación de la apatridia, ni tampoco un concepto armonizado en la UE para definirlo, algunos Estados miembros han instado a la adopción de un procedimiento común en base al Manual sobre protección de las personas apátridas de ACNUR. Si bien los Estados miembros seguirían actuando con discrecionalidad, ciertas garantías serían aseguradas.

ACNUR establece cuatro urgencias respecto de los casos de apatridia: la identificación y protección de los apátridas, y la prevención y reducción de la misma.

Los apátridas carecen de documentos de identidad, de viaje, de acceso a asistencia administrativa, acceso al trabajo, vivienda, etc. Esta situación de vulnerabilidad se traduce en su inseguridad personal. El Manual de ACNUR reconoce la importancia de facilitar la residencia a los apátridas como prerrequisito para acceder a cualquier forma de protección temporal en la UE, pese que la Convención de 1954 no lo explicita.

Otra vulnerabilidad de los apátridas ante las lagunas legislativas, es que en la Convención del 54, al contrario que en la del 51, no se prohíbe la llamada no devolución (principio de non-refoulment), lo que urge a las autoridades a coordinar ambas convenciones de cara a no vulnerar los derechos de un apátrida que es además refugiado.

ACNUR, al igual que muchas otras organizaciones no gubernamentales, pide tener en cuenta la identificación como mecanismo imprescindible en la reducción de casos de apatridia. Sólo ocho Estados miembros cuentan con procedimientos para la identificación de apátridas (Francia, Italia, España, Letonia, Hungría, Reino Unido, Eslovaquia y Bélgica). Cualquier mecanismo de identificación debe, sin embargo, tener en cuenta que existen muchas dificultades para determinar si una persona es apátrida o no, dados los obstáculos inherentes a carecer de una nacionalidad.

La apatridia supone, a parte del riesgo para el que la sufre, un problema común tanto a nivel nacional como internacional. Existen lazos sobradamente demostrados entre la apatridia y el desplazamiento masivo de personas (como se ha vivido, por ejemplo, en Siria). La conformación de grandes grupos de personas que huyen a través de las fronteras genera grandes tensiones entre estados y pone contra las cuerdas a los estados receptores, cuyos recursos se evidencian insuficientes para hacer frente a la avalancha de migrantes. Pero también genera un riesgo para la seguridad. Un ejemplo sería la residencia de una comunidad apátrida en un estado durante varios años a la que no se le otorga la nacionalidad. Esta situación genera una población de “segunda clase”, creando un conflicto por su falta de arraigo y la sensación de rechazo, lo que puede generar episodios violentos.

Por todos estos motivos, resulta de vital importancia la prevención de la apatridia. Para abordar este punto, la Red Europea sobre Apatridia (European Network on Statelessness) ya ha señalado como vital el diálogo con los estados de origen para lograr la redocumentación de los apátridas con el fin, no sólo de que estas personas gocen de nacionalidad, sino de que puedan ser retornados a sus países de origen si no precisan de protección internacional. De no alcanzarse ese objetivo a partir de esa comunicación bilateral, una alternativa sería la legalización de la estancia de personas apátridas dentro del territorio de la UE [2].

En el camino hacia la creación de una política común para la gestión de la apatridia, también sería de gran utilidad avanzar en el intercambio de información entre Estados miembros, particularmente en lo respectivo a la prevención de la apatridia y el tratamiento de las personas que la sufren. Igualmente, el desarrollo de una base de datos estadísticos sobre personas apátridas en la UE, permitiría el mejor desempeño legislativo en la materia.

En cualquier caso, la protección de las personas apátridas pasa por el establecimiento de una legislación común para la determinación de la apatridia, en el marco de las leyes migratorias. En 2012 la UE ya urgió a los Estados miembros a ratificar la Convención de 1954 (todos ellos lo han hecho salvo Chipre, Estonia, Malta y Polonia), requisito necesario para establecer las bases de una nueva normativa común. Así mismo, todos los Estados miembros deberían adherirse a la Convención de 1961 para alcanzar la efectividad de cualquier paso normativo de la UE.

[1] Art. 18, Charter of Fundamental Rights of the European Union: “Se garantiza el derecho de asilo dentro del respeto de las normas de la Convención de Ginebra de 28 de julio de 1951 y del Protocolo de 31 de enero de 1967 sobre el Estatuto de los Refugiados y de conformidad con el Tratado constitutivo de la Comunidad Europea”.

[2] Esta posibilidad está contemplada en la Convención de 1954, pero no ha sido culminada debido a la falta de compromiso político para la ratificación del texto.

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