La mayoría de las minorías: una historia sobre discriminación

by María López Benito

Participantes en el Salón de la Asamblea General de Naciones Unidas durante la ceremonia de apertura de la Decimoquinta Sesión del Foro Permanente de las Naciones Unidas para Cuestiones Indígenas. Foto de la ONU / Rick Bajornas

Dentro de los movimientos migratorios mundiales existe un colectivo que se enfrenta a una serie de amenazas adicionales al simple hecho de ser migrante en un contexto de desplazamiento forzado: son las minorías.

La Convención de Ginebra de 1951 reconoce el derecho de asilo en su artículo 1 para todas las personas “perseguidas  por  motivos  de  raza,  religión,  nacionalidad,  pertenencia  a determinado  grupo  social  u  opiniones  políticas”; prohibiendo la discriminación para la aplicación de este precepto en su artículo 3 que reza: “los Estados Contratantes aplicarán las disposiciones de esta convención sin discriminación por motivos de raza, religión o país de origen”.

La discriminación se muestra de diferentes maneras independientemente de que se forme parte de un colectivo refugiado o no. Se puede evidenciar de forma directa o indirecta. La directa sería la destinada a discriminar a una persona o grupo, como por ejemplo, no alquilar apartamentos a inmigrantes. La indirecta responde a una desventaja en la aplicación de un criterio aparentemente neutro como por ejemplo, los requerimientos de altura para ser policía. A este respecto, el Consejo de Europa ha advertido de la perpetuación de una discriminación estructural, es decir, la que se mantiene a través de normas, rutinas o patrones de comportamiento y actitudes que crean barreras para alcanzar una igualdad de oportunidades real.

Esta discriminación o intolerancia toma distintas formas: racismo, xenofobia, antisemitismo, sexismo, homofobia, transfobia, antigitanismo o antigypsyism, intolerancia religiosa, etc. Es especialmente preocupante el crecimiento de tendencias con razonamiento nazi como la relación de algunos de estos colectivos con cuestiones de salud pública o seguridad. Estos estereotipos, que tergiversan la realidad a través de la simplificación de cuestiones mucho más complejas, promueve la discriminación basada en creencias infundadas o fundadas en casos aislados, provocando acciones políticas tan discutibles como la deportación de gitanos del Gobierno Francés en 2010 con la que un 65% de los ciudadanos franceses estaba de acuerdo.

Existe un extenso marco jurídico tanto en el Derecho Internacional, como en el europeo, para la protección de las minorías. La piedra filosofal de esta protección es la  Declaración de las Naciones Unidas sobre las Minorías de 1992 que relaciona el término “minoría” con las minorías nacionales o étnicas, religiosas y lingüísticas. La realidad, en cambio, es que no existe un término homogéneo sobre minorías y ahí es donde comienzan las trabas para su protección. Si bien es innegable, como reza la Declaración, la necesidad de defender a las minorías nacionales o étnicas, religiosas y lingüísticas, es igualmente importante hacer frente a las situaciones en que la discriminación se fundamenta en el género, discapacidad u orientación sexual, pero no se ha desarrollado su protección particular en la legislación.

En cambio, sí se ha profundizado en el reconocimiento de que la nacionalidad no debe ser un criterio diferenciador a la hora de procurar o no protección a las minorías. El Grupo de Trabajo de Naciones Unidas para las Minorías lo reconoce así, aunque apunta que  existe la posibilidad de que las minorías que históricamente se han asentado en un territorio, puedan tener más derechos que las “nuevas” minorías. A este respecto existen varios instrumentos en el Derecho Internacional que garantizan la igualdad en la protección independientemente de la nacionalidad: la Convención Internacional sobre la protección de los derechos de todos los trabajadores migratorios y de sus familiares, Convención sobre el estatuto de los apátridas, Convención sobre el estatuto de los refugiados y Declaración sobre los derechos humanos de los individuos que no son nacionales del país en el que viven.

Uno de los problemas que se presentan para trascender la barrera de la nacionalidad y recibir protección, es que a menudo se niega la nacionalidad a miembros de ciertos grupos étnicos, religiosos o lingüísticos; es decir, la primera discriminación viene en el acceso a la propia nacionalidad. Esta es la explicación de muchos casos de apatridia[1] en el mundo, que surgen, frecuentemente, de estados recién independizados que no reconocen la nacionalidad a ciertos colectivos.

En cualquier caso, Naciones Unidas ha tratado de desarrollar un marco conceptual para proteger los derechos de las minorías con tres vertientes: la protección de la identidad, no discriminación y participación. En el derecho internacional hay varios instrumentos en los que se protegen los derechos de las minorías sin tener relación con la nacionalidad.

Pese a contar con todos estos instrumentos, la Comisión Europea ha advertido incumplimientos de varios Estados Miembros: muchos de ellos no están trasponiendo los requerimientos para la lucha contra el racismo y la xenofobia que se recogieron en la Decisión Marco para su combate a través del Derecho penal (2008), ya que no reconocen la motivación racial de muchos crímenes; sobre la Directiva de Igualdad de trato, se ha observado que el texto deja a la discrecionalidad de los Estados la definición de características protegidas o la naturaleza de las sanciones; y respecto de los nacionales de terceros estados, la Unión Europea cuenta con la Directiva sobre Residentes de larga duración de 2003, que ha sido invocada en el Tribunal de Justicia de la Unión Europea, pero los casos han sido resueltos a nivel de derechos individuales, no de minorías.

Todas estas deficiencias en la protección de las minorías surgen de la falta de seguimiento del respeto a los derechos reconocidos en el Derecho Internacional y en el europeo, pero también reside en la falta de capacidad organizativa de las minorías, que a menudo sufren problemas de transparencia o autocensura[6], impidiendo su participación en el espacio público.  Como reconoce Naciones Unidas, lograr un nivel óptimo en la protección de la identidad sólo se puede conseguir desde una visión inclusiva y participativa de las minorías. Su inclusión en el espacio público, formulando políticas y tomando parte de ellas a través de mecanismos consultivos, es vital para el desarrollo de soluciones que se adecúen a sus realidades.

Existen algunas excepciones a estas deficiencias de protección, ya que varios Estados Miembros han desarrollado instrumentos nacionales muy útiles en la lucha contra la discriminación, como los fondos para el apoyo a culturas nacionales minoritarias (Eslovaquia), Comisiones contra el antigitanismo (Suecia) o el Consejo de las lenguas oficiales (España), pero aún queda mucho por hacer en la garantía de la no discriminación.

Por su parte, el colectivo refugiado perteneciente a minorías o a pueblos indígenas se enfrenta a varios retos adicionales cuando llega al Estado de recepción: el acceso a la información necesaria para su participación es uno de ellos. Los problemas de lengua o falta de representación, dificultan a su vez la autoidentificación de las minorías,  es decir,  la posibilidad de definirse como pertenecientes a una minoría, ya que no son conscientes de si es seguro para ellos o no identificarse como tal por esa falta de información. En este ámbito es crucial el esfuerzo de los poderes públicos en la garantía de las condiciones para que estos refugiados puedan abrirse a su propio reconocimiento: evitando la presión y preservando su seguridad.

En cuanto a la protección, se debe basar en derechos y programas inclusivos, ofreciendo las mismas oportunidades a todos los refugiados sin discriminación: el acceso a servicios básicos, por ejemplo, es una de las actividades en las que no se pueden producir diferencias.

El mantenimiento de la identidad es otro de los pilares clave para la protección de las minorías e indígenas refugiados, ofreciendo todas las herramientas para poder desarrollar su cultura, idioma, religión y costumbres con libertad. Como ya se ha señalado, son numerosos los textos normativos que velan por la protección de los derechos de las minorías, sin embargo, cuestiones como la lengua y tradiciones, pueden irse perdiendo con el agravante de un desplazamiento. Sucede con los grupos pequeños, que se encuentran separados de quienes promueven sus culturas (líderes religiosos, maestros…) y la manera de evitar que pierdan su cultura desde los poderes públicos es su promoción con la facilitación de espacios públicos para practicarla, programas de integración (con contenidos bidireccionales, para los refugiados mayoritarios sobre culturas minoritarias y viceversa) o el acceso a la educación en la lengua materna.

Un riesgo grave que también sufren las minorías e indígenas refugiados es la exposición a la discriminación, la pobreza, la trata o la exclusión durante el desplazamiento, incluso por parte de sus propias comunidades, en las que se encuentran discriminados de forma previa al movimiento migratorio. Ante esta circunstancia, se deben analizar los grupos de migrantes para conocer su condición desde una vertiente de género, edad y diversidad; promoviendo su participación independientemente de esas condiciones. Para enfrentar estos riesgos es vital la recopilación de datos: de participación, de posible discriminación, de falta de documentación, etc. Y así permitir un diagnóstico fiable de la realidad de las minorías e indígenas refugiados y poder ayudarles a integrarse y vivir con seguridad. A día de hoy, este mecanismo oficial de recopilación no existe.

En definitiva, tanto el Derecho Internacional como el Derecho de la Unión Europea, han desarrollado sendos instrumentos en el ámbito de la no discriminación. Los problemas derivados de su ineficacia vienen por la falta de competencia de la Unión Europea en la monitorización del cumplimiento, ya que muchos de los preceptos contenidos en los textos internacionales dejan a la discrecionalidad de cada Estado su promoción y salvaguardia.

La normativa internacional reconoce la participación de las minorías, la promoción de sus culturas y lenguas o la protección de sus actividades como cruciales en el camino de su integración. Sin embargo, como se advierte en el razonamiento del presente texto, no se vela por la eficacia de los instrumentos al servicio de estos objetivos, es decir, no se trabaja en su implementación desde los poderes públicos.

La realidad actual es que los derechos de cualquier refugiado se ven mermados en la práctica de los Estados Miembros de la Unión Europea, independientemente de que formen parte de minorías, sean apátridas, mujeres o menores. Existe una ineficacia masiva en la aplicación del Derecho Humanitario, también en su vertiente europea. El desarrollo de una normativa coherente, homogénea y de implementación integrada en toda la Unión Europea es vital para la correcta aplicación del principio de no discriminación: la recogida oficial de datos, los programas formativos basados en la tolerancia, la facilitación de espacios públicos para la práctica de culturas minoritarias, la promoción de la identificación cultural basada en el respeto institucional, la educación bidireccional, la aplicación homogénea de códigos de sanciones ante delitos de odio, etc. Son algunas de las asignaturas pendientes de la Unión Europea.

Una de las mayores dolencias del proyecto de integración europea es precisamente esa falta de competencia. El desarrollo de normas en ámbitos en que no se puede monitorizar la aplicación de las mismas, genera una sensación ciudadana de “proyecto incompleto”. La voluntad política de los Estados Miembros y su reconocimiento mutuo como capaces de desarrollar y aplicar normas justas y seguras para todos ellos, acabaría con el continuo cruce de sospechas y suspicacias entre Estados que impiden un avance integrado y completo del proyecto europeo.

[1] Los y las apátridas son personas que no son consideradas como nacionales por ningún Estado conforme a su legislación.

[2] La Comisión de Venecia fue creada en 1990. Está formada por expertos independientes. Se trata de un órgano consultivo del Consejo de Europa en el ámbito del Derecho Constitucional.

[3] Tribunal internacional que vela por el cumplimiento del Convenio Europeo de Derechos Humanos.

[4] Comisión parte del Consejo de Europa destinada a  proteger contra el racismo y todas las formas de discriminación racial a todas las personas que se encuentran en el territorio de los Estados miembros del Consejo de Europa.

[5] Los Criterios de Copenhague son los requisitos que un Estado tiene que cumplir para tener derecho de adhesión a la Unión Europea.

[6] A menudo, cuando un colectivo forma parte de la toma de decisiones, no critica su aplicación aunque sea injusta o le perjudique, sobre todo en lo relativo a sus propias actividades y acceso seguro a financiación.

María López Benito
Spanish Political Scientist. Master in European Studies. PhD student in Migration, Security and Human Rights. Expert on Migration and International Relations. Rural Development Consultant in an European Project based on international trade with Portugal. Extensive experience of collaborating with the Socialist Party of Spain. Former trainee of Socialists and Democrats working in the European Parliament's Committee on Civil Liberties, Justice and Home Affairs.

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